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Introducción a las sucesivas reformas de la PAC


Como dice García Ázcarate, demasiadas veces, y con razón, demasiadas personas han expresado su desconcierto ante los continuos cambios del marco político agrario europeo, inestabilidad a la que se suman los cambios que también se producen a nivel nacional o regional.

 

Por eso, es necesario recordar cuáles eran los objetivos de la primera PAC (política representativa en el siglo XX de la que se aplicaba en los países desarrollados), insistir en cuáles son los objetivos de la nueva PAC (que se corresponden con las demandas de la sociedad de estos mismos países desarrollados en el siglo XXI) y explicitar el largo camino de reformas emprendidas.

 

¿Por qué se ha tenido que reformar tantas veces la PAC?  En 1967, la PAC era una máquina de producir excedentes. Ante la existencia de excedentes agrarios nos encontramos con diversas alternativas:

  •  Exportar. (lo más habitual)
  •  Almacenar. (no siempre es posible y, a veces, puede resultar caro)
  •  Donar. (como ayuda humanitaria)
  •  Destruir.(no parece muy racional)
  •  Transformar. (no todo es transformable)

Sobre todo se exporta, lo que aumenta la cantidad mundial en oferta y disminuye el precio. Esto tiene diferentes efectos para diferentes tipos de países:

 

  • Para los países pobres exportadores [Argentina por ejemplo] esto es muy perjudicial, porque sus ingresos disminuyen y no pueden proteger su sector agrario.
  • Para los países ricos exportadores [EEUU, por ejemplo] el efecto es negativo, aunque no tanto porque pueden subvencionar su sector agrario e incluso plantear guerras comerciales.
  • Para los países pobres importadores [Norte de África, por ejemplo] esto es positivo a corto a plazo, porque se benefician de bajos precios y muy negativo a largo plazo porque se destruye su sector agrario y se produce una gran migración a las ciudades.
  • Para los países ricos importadores [Japón, por ejemplo] el efecto es muy positivo. Durante los 80, Japón ha ganado mucho dinero con las guerras comerciales entre EEUU y la Unión Europea, comprando barato fuera y vendiendo a alto precio en el mercado interior.

 

Este sistema sólo beneficia claramente a los países ricos importadores. Desde 1967, la PAC ha sido muy criticada. ¿Por qué, siendo este sistema tan erróneo se ha mantenido durante más de 30 años?

 

Una crítica a la PAC es que la forma de proteger la agricultura puede tener efectos negativos para el medio ambiente. Una forma de maximizar los ingresos es aumentar la producción. Para ello podemos utilizar fertilizantes. A través de este mecanismo, la PAC crea las condiciones favorables para perjudicar al medio ambiente en el mundo rural.

 

La primera PAC nació como resultado de tres errores iniciales:

 

  • unos precios garantizados excesivamente altos fijados con criterios políticos y no económicos;
  • unas garantías ilimitadas de compra a dichos precios por parte de los organismos de intervención;
  • una protección desequilibrada en frontera entre, de un lado, un elevado proteccionismo de los cereales y, de otro, la ausencia de protección para otras mercancías que se volvieron competidoras de los encarecidos cereales.

 

Hacer frente a las consecuencias de dichos pecados originales, en una primera etapa, y abordar su superación, en una segunda, han sido el hilo conductor de la reflexión de la Comisión Europea desde el Plan Mansholt[1] y a lo largo de todo el proceso de reforma.

Mansholt ya indicó en 1968 que el equilibrio con la naturaleza tendrá un papel cada vez mayor en la producción de alimentos. Aunque hace falta un gran aumento de producción de alimentos, alcanzaremos pronto dos límites: el área disponible y el uso de pesticidas e insecticidas, que altera el equilibrio ecológico. Hay que cambiar los requisitos de calidad de los alimentos: la nutrición y el gusto son más importantes que la apariencia. Hay que tomar medidas para promover una producción que se pueda reciclar y, por tanto, hay que evitar la destrucción de valiosos elementos naturales de la producción; y esto incluye restaurar el equilibrio natural manteniendo el equilibrio ecológico general.

 

Tal y como señala Raquel Puebla, entre 1962, fecha de puesta en marcha de las primeras OCM, y mediados de la década de 1970, la PAC siguió su camino sin grandes problemas. No obstante, aunque estos no afloraron en esa etapa, estaban ya gestándose.

 

De hecho, en 1968, con ocasión de la elaboración del Plan Mansholt, su progenitor, el comisario de agricultura Sicco Mansholt, advertía muy enérgicamente sobre las consecuencias negativas de la PAC y, en especial, sobre los efectos de la política de precios: estímulo para la generación de excedentes, escasa atención a la modernización de las explotaciones, falta de relevo generacional en el campo…

 

Tres lustros después, estos problemas eran ya una trágica realidad, y la necesidad de acometer reformas en profundidad de la PAC ineludibles.

 

Otra pregunta que surge es ¿restauración o modernización de explotaciones agrarias? Si tenemos una explotación y nos garantizan el precio de nuestra producción ¿qué ocurre con nuestra explotación? El precio de la tierra se ha incrementado y, en consecuencia, es más difícil adquirir tierras contiguas y que las nuevas generaciones puedan acceder a ellas. Se trata de una barrera.

 

Desde finales de la década de 1970, y como consecuencia de los problemas que ya estaba acusando la PAC, fueron apareciendo diversos informes sobre esta política y sobre la situación del medio rural.

 

En ellos se incidía en la necesidad de dar más protagonismo al mercado a la hora de articular la política agraria, en la conveniencia de diversificar las producciones, acercar los precios comunitarios a los del mercado internacional, mantener la actividad agraria en zonas poco propicias para ello (desfavorecidas y de montaña) y preservar el modelo agrario europeo.

 

Todos estos deseos se concretaron en la puesta en marcha, a lo largo del decenio de 1980, de diversas medidas correctoras al funcionamiento de la más importante de sus políticas, medidas que, sin embargo, no cuestionaban sus fundamentos, que eran los que verdaderamente estaban causando los problemas.

 

Muchos estudios indican que en un escenario de PAC, los precios de los productos agrarios (alimentos) son más elevados que en aquellos en los que no hay PAC. Esto genera dos cuestiones:

 

  • ¿Quién gasta más dinero (en términos relativos) en alimentos? Los habitantes con rentas más humildes, ya lo hemos visto con la Ley de Engel.

 

  • Si el gasto en productos agrarios es parte de la cesta de la compra y ésta se tiene en cuenta para el cálculo del IPC la inflación originada en los productos agrarios podría ser mayor por causa de la PAC. Por tanto, las reivindicaciones salariales serán mayores y el coste laboral que suponen los trabajadores del sector de la exportación será mayor que en los países donde no hay PAC. Por tanto, la PAC podría reducir posibilidades a la hora de exportar.

 

En efecto, la generosa política de precios suponía un estímulo permanente para la producción y, en consecuencia, para la generación de excedentes, unos excedentes que había que colocar con subvenciones en los mercados internacionales.

 

Con la década de los noventa empezaron las grandes maniobras de reforma de la PAC. Aunque la reforma de 1992 (Reforma Mac Sharry), que ahora veremos, marcó, sin duda, un hito importante, no sería justo olvidarse de otros intentos anteriores, de otros documentos precedentes, de otras reflexiones previas, que constituyeron las bases sobre las cuales se pudo construir la reforma de 1992.

 

Podemos citar varias, por ejemplo, el Balance de la PAC (COM (75) 100f), las Reflexiones sobre la PAC (COM(80) 800), el Informe sobre el mandato del 30 de mayo (COM (81) 300), las Orientaciones para la agricultura europea (COM (81) 608), las Nuevas orientaciones para el desarrollo de la PAC (COM (83) 380) y la comunicación sobre la Adaptación de la PAC (Boletín de las Comunidades Europeas 4/83), el Libro Verde de 1985 (COM (85) 333), las Orientaciones a raíz de las consultas sobre el Libro Verde (COM(85)750), El futuro del mundo rural de 1988 y las Reflexiones sobre el futuro de la PAC de 1991 (COM (1991) 100).

 

Hasta 1992, los documentos de la Comisión se caracterizaban por un análisis agudo de la situación que, desgraciadamente, culminaba en unas propuestas timoratas y unas decisiones más o menos descafeinadas. Con la notable excepción de las cuotas lácteas en 1984, las restantes medidas no estaban a la altura ni de la situación ni de la reflexión.

 

Se llamaban tasa de corresponsabilidad, tasa de corresponsabilidad adicional, cantidad máxima garantizada, umbral de producción, precio de compra a la intervención, prima a la incorporación de cereales en la alimentación animal o estabilizadores presupuestarios, etc. pero ninguna fue capaz de abordar de raíz las causas de la situación.

 

Esta situación se hizo insostenible a principios de los 90. En 1992 se aprueba la primera reforma de la PAC y en 1999 la segunda. La tercera llegó en junio de 2003. La cuarta reforma tuvo lugar en 2009. En estos momentos, estamos con la quinta.

 

Además, cuando se pretende reformar la PAC hay que tener en cuenta que:

 

  • Hay un grupo de productores que se organizan alrededor del Comité de Organizaciones de Productores Agrarios (COPA), que existe desde 1958 y es el gran lobby del sector agrario.

 

  • En el mundo académico, a la agricultura, y a la Política Agraria especialmente, se le suele hacer poco caso.

 

  • Existe la industria agro-alimentaria (por ejemplo, productores de galletas) que suele tener intereses contrapuestos a los de los agricultores.

 

Los dos primeros factores generan una dificultad a la hora de bajar el nivel de protección general. Existe una dinámica que hace difícil la reducción del proteccionismo agrario.

 

En el Consejo de ministros de Agricultura se defienden intereses nacionales, de modo que la única forma de llegar a acuerdos es mediante apoyos mutuos.

 

Es muy difícil hacer reformas si salen perjudicados los países grandes. También es difícil hacer grandes reformas.

 

Además, el proceder de la Unión Europea la hora de emprender reformas en su Política Agraria Común, con independencia del calado de las mismas, suele ser el siguiente:

 

  • en primer lugar se elabora un documento de reflexión en el que se identifican los problemas y necesidades en materia agraria y se exponen los deseos en este campo

 

  • A continuación, la Comisión propone lo que suele ser una reforma ambiciosa y el Consejo de Ministros dispone, después de arduas negociaciones entre los distintos países miembros, en las que cada uno quiere sacar el mayor provecho posible, lo que será la reforma, una reforma que suele ser mucho más modesta de la propuesta por la Comisión (a veces son los jefes de Estado y de Gobierno los que acuerdan finalmente los términos de la revisión).

 

Aunque cada reforma ha tenido sus especificidades, en todas ellas ha habido un denominador común en cuanto a sus propósitos: control de la producción como forma de reducir los gastos financieros de la PAC y mantenimiento de los ingresos de los agricultores.

 

Todas estas reformas salen adelante cuando existe una presión presupuestaria y también cuando existe presión por parte de la Organización Mundial de Comercio. Esto ocurrió en 1992, 1999 y 2003.

 

También se toman decisiones antes de que se produzcan las ampliaciones, pues los países que aún no se han incorporado no entran en la toma de decisiones.

 

¿Qué se ha conseguido hasta ahora?  Alicia Vives señala algunas evidentes sombras como son:

 

  • la legitimidad social de una política que absorbe el 40% del presupuesto,
  • la falta de equidad en el reparto de los fondos,
  • la continua adaptación de los agricultores a los dictados de Bruselas,
  • no se han logrado resolver los problemas del éxodo rural y la inestabilidad de los precios.

 

Sin embargo, la PAC articula un sector estratégico y único. Es la piedra angular de la integración europea y la política más común de la UE de los 27.

 

Vertebra el territorio y mantiene el territorio rural vivo. Genera vida, riqueza y bienestar. La seguridad alimentaria y la trazabilidad son sus mejores tarjetas de visita.

 

No debemos perder de vista que la geografía de la Unión Europea es predominantemente rural y sus paisajes están marcados por el trabajo y las actividades de los seres humanos. De hecho, más del 77 % del territorio de la UE se considera zona rural: un 47 % de tierras agrícolas y un 30% de tierras forestales.

 

En ellas reside aproximadamente la mitad de la población, que se dedica a la agricultura y otras actividades. Sus zonas rurales son muy diversas, ya que sus entornos naturales han ido adaptando su forma a los distintos tipos de agricultura y silvicultura así como de las artesanías e industrias asociadas con éstas.

 

La agricultura y la silvicultura, que ocupan la mayor parte de nuestro suelo, desempeñan un papel fundamental a la hora de determinar la salud de las economías rurales, así como el aspecto del paisaje rural.

 

Aunque tal vez la agricultura sea ahora menos importante para las economías de las zonas rurales que antaño, tiene todavía mucho que aportar a su crecimiento económico y a su sostenibilidad medioambiental

 

¿Cuántos agricultores hay en la UE? 12 millones (a tiempo completo). Juntas, la agricultura y la industria agroalimentaria, que depende fuertemente del sector agrícola para su aprovisionamiento, representan el 6 % del PIB de la UE, 15 millones de empresas y 46 millones de empleos.

 

La PAC evoluciona con las necesidades y expectativas de la sociedad a política agrícola europea a través de los años La Política Agrícola Común (PAC) ha contribuido a dar forma a la actual Unión Europea. Su creación respondió inicialmente a la necesidad de garantizar que los ciudadanos dispusiesen de buenos alimentos a precios asequibles, que los agricultores obtuviesen una renumeración digna por su trabajo.

 

Si bien las circunstancias han cambiado, esos objetivos siguen siendo válidos hoy en día. La PAC original alcanzó sus metas pero generó abundantes excedentes a lo largo del proceso. Durante los últimos veinte años, la UE se ha dedicado a reformar la PAC reduciendo costes, eliminando los excesos de producción y centrando la política en el desarrollo sostenible.

 

Como podemos ver aquí, los excedentes prácticamente han desaparecido, pero la PAC se mantiene en vías de adaptación a la cambiante dinámica de los mercados agrarios, la demanda de alimentos de mayor calidad y salubridad por parte de los consumidores y los nuevos retos que plantea el cambio climático.

El próximo post, describiremos las fases por las que ha ido pasando la PAC a lo largo de los años.

Si queréis saber más:

  • DIRECCIÓN GENERAL DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (2009). “La Política Agraria Común en detalle.” Bruselas.
  • GALLARDO COBOS, R. (2002): “Los efectos de las reformas de la PAC sobre la competitividad de sistemas agrarios andaluces”, Coloquio Internacional sobre reforma de la PAC, Córdoba, 9-11 de octubre.
  • GARCÍA ÁLVAREZ –COQUE, J.M. (2003): “La agricultura española ante la reforma de la política agrícola común”, Papeles de Economía nº 96.
  • GARCÍA AZCÁRATE, T. (1991): “Hacia una nueva legitimidad para la política agraria común”, PALAU, n°14, pp. 43- 66.
  • GARCÍA-AZCÁRATE, T. (2007). “Pasado, presente y futuro de la reforma de la PAC. Una visión desde Bruselas”. En Agricultura familiar en España 2007. Madrid: UPA.
  • GARCÍA DELGADO, J.L.; GARCÍA GRANDE, M.J (directores) (2005) Política Agraria Común: Balance y Perspectivas. Colección Estudios Económicos Núm. 34. Ed. La Caixa.
  • MASSOT, A.(2003):“Le paradigme multifonctionnel: outil et arme dans la renégociation de la PAC”,Economie Rural, n° 273-274, abril.
  • MASSOT, A. (2004): “España ante la reforma de la PAC” Madrid, Instituto Elcano (disponible en la página web http://ww.realinstitutoelcano.org/documentos/130.asp)
  • MASSOT, A. (2005): De la crisis de la Unión Europea a la crisis de la PAC: por un nuevo proyecto para la agricultura europea en un entorno globalizado, Madrid, Instituto Elcano (disponible en la página web http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/208.asp)
  • MOYANO, E. (2006): Agricultura y medio rural en España: reflexiones para impulsar una política agraria y rural, Comparecencia ante la Comisión de Agricultura, Pesca y Alimentación del Senado, 28 de octubre.
  • SÁNCHEZ, J. (2000). “El PPE-DE y la PAC: fundamentos de la Política Agrícola Común.” Disponible en http://www.eppgroup.eu/Activities/PoliticalThemes/agriculture_es.asp.
  • SILVA, J.M. (2003): “Ampliación de la UE y futuro de la Política Agraria Común”, Papeles de Economía nº 96.
  • SUMPSI, J. Mª (2002): “Las implicaciones de la ampliación para la PAC”, Papeles de Economía, nº 91, pp.239-253.
  • SUMPSI, J. Mª (2003): “Una nueva política agraria para una nueva unión”, Papeles de Economía nº 96.
  • SUMPSI VIÑAS, J. M. (2006): “La simplificación de la PAC”, Cinco Días, 5 de diciembre.
  • TAMAMES, R. (2007): “Desacoplamiento, modulación, cuotas y otros objetivos de la comisaría de la UE para la PAC”, Tierra y Vida, n° 345, pp. 6-7.
  • TIÓ, C. (2007): “El hortelano afortunado”, Cinco Días, 7 de febrero.
  • TIÓ, C. (2005): “Las ayudas agrarias”, Cinco Días, 8 de noviembre

[1] Sicco Leendert Mansholt fue el político europeo que revolucionó el panorama de la agricultura a nivel comunitario además de ser testigo de la fusión de los ejecutivos de las Comunidades Europeas tras la firma del Tratado de Fusión en 1967 en Bruselas.

Nació en Broninga en los albores del siglo XX en el seno de una familia socialista y rural, contexto que configuró en cierto modo su futuro y vocación relacionada con el asunto agrícola de Europa.

Podría decirse que fue un agricultor romántico, cultivó té en las Indias Orientales Neerlandesas y nunca comulgó con la política colonial. Heredó la ideología socialista de sus padres y se afilió al SDAP de los Países Bajos, siendo uno de los principales opositores a las invasiones nazis durante la Segunda Guerra Mundial, hecho que lo catapultó a la primera línea de la política nacional neerlandesa. En 1945, con tan sólo 36 años, el primer ministro de los Países Bajos, el socialista Schermerhorn, lo nombró Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación. Desde entonces, ostentó cargo ministerial durante seis gobiernos diferentes, período que le posibilitó participar en la configuración de la Política Agraria Común (PAC).

A finales de la década de los años 50 asume la cartera de Agricultura en la Comisión Europea además de la vicepresidencia de dicha institución. Desde su nuevo puesto impulsa nuevamente la PAC, a la que moderniza y adapta a las necesidades socioeconómicas del momento como muestra el famoso plan Mansholt en el que propuso reducir el número de mano de obra en el campo en pro de una cadena de producción rural más efectiva y competente para evitar la sobreproducción y los excedentes que en la década de los 60 pusieron de manifiesto la necesidad de una verdadera y eficiente PAC.

Los primeros años de la década de los 70 fueron determinantes en su vida personal ya que tuvo que hacer frente a las protestas de ganaderos y agricultores, incluso dudó sobre la posibilidad de la unión política en Europa ante la negativa de sus propuestas reformistas. Acentuó la necesidad de una política europea progresista que intentase resolver las diferencias económicas Norte-Sur, la contaminación del medioambiente y la explotación de recursos naturales descontrolada. Su idilio con la Comisión culmina con su nombramiento como Presidente de la misma entre 1972 y 1973.

Todos estos factores empeoraron su delicada salud e incluso imposibilitaron su regreso a la política nacional de los Países Bajos. Pero el periplo comunitario de este neerlandés no fue un valle de zanahorias, por eso de la verdura y el naranja de los Orange, pues tuvo que enfrentarse a los pesos pesados europeos como el autoritario De Gaulle, tan reticente de ceder soberanía nacional y someterse al bien común (ni defensa, ni agricultura, ni nada de nada). Sicco incluso insinuó que el nacionalismo francés exacerbado que promulgaba el férreo De Gaulle se aproximaba al abominable nazismo de Hitler… Pero anécdotas aparte, cierto es que el Presidente militar francés negó al Reino Unido su adhesión a las Comunidades y, hasta que éste murió, los británicos no pasaron a formar parte del club europeo.

Ahora que la política ecologista está resucitando y tomando impulso tras la crisis de Fukushima cabe destacar a esta figura europea, Sicco Mansholt, un neerlandés concienciado de la necesidad de combinar recursos naturales, economía y sociedad además de ecología. Quizás no del modo en el que el siglo XXI entiende estos conceptos, pero sí de una manera previsora, que ya proclamaba la crisis y contradicciones de nuestro sistema, donde economía, sociedad, energía y medioambiente van cada uno por caminos diferentes, de espaldas y sin consideraciones. Ahora es cuando el legado de Sicco Mansholt toma más significado que nunca.

En cualquier caso, el Secretariado de la Comisión Europea presentó en diciembre de 1968 un Memorándum. Se trataba del Plan Mansholt que proponía reorientar la PAC hacia la mejora estructural del sector. Para ello planteaba  reducir el número de agricultores, aumentando su cualificación y el tamaño de las explotaciones. Ante la oposición de los agricultores, el enfoque no tuvo éxito. La política de estructuras (el actual Pilar 2) tardó en desarrollarse pero sin alcanzar nunca la dotación de la política de  mercados y de rentas (el actual Pilar 1).


Jueves, 13 de agosto de 2015 Dejar un comentario Ir a comentarios
  1. Viernes, 25 de mayo de 2018 a las 01:00 | #1

    Me ha encantado este artículo y nunca antes había analizado una opinión como esta sobre el tema, impresionante
    ! Felicidades

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